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[摘要] 房屋拆迁补偿安置历来就是一项牵涉面广、政策性强、有关法律法规并非十分完善的、容易引发纠纷的老大难问题。
长沙公房拆迁安置
房屋拆迁补偿安置历来就是一项牵涉面广、政策性强、有关法律法规并非十分完善的、容易引发纠纷的老大难问题。对于拆迁人和被拆迁人这一对利益的相对方来说，拆迁人希望以的对被拆迁人补偿安置的代价来取得的利益，以降低拆迁成本，降低房地产开发的成本，从而得到化的房地产开发利益；而作为相对方的被拆迁人来说，他的旧房既然无论如何都要被拆除了，那么，他无疑也想从拆迁人即用地人、房地产开发商那里获取化的补偿安置利益，包括补偿费和安置房的面积的化。这是一对利益的矛盾体，如何来平衡他们之间的利益分配，是有关拆迁补偿安置的法律法规的最根本的任务、目的之所在，也是城市建设主管部门的重要工作，同时也是维护社会安定稳定的一项重要任务。
房屋拆迁补偿安置包括两个类型：一是住宅房屋的拆迁补偿安置，一是非住宅房屋的拆迁补偿安置。有关的法律法规，以及司法部门、政府有关工作部门以及法律学界对于住宅房屋的拆迁补偿安置问题，都已经有了比较明确、具体、一致的观点和操作方法。但是，非住宅房屋的拆迁补偿安置问题都一直备受“歧视”，有关法规缺少明确、具体的、可操作性强的条文规定，司法实践者以及法学界也有在各种不一致的观点。这两类房屋的拆迁补偿安置问题为什么会存在这么大的差异呢？我想其原因应该是住宅房屋法律关系比较单纯，而非住宅房屋相对来说比较复杂化，非住宅房屋这个概念本身就有多个分支，不同种类的非住宅房屋还存在不相同的补偿安置的情况。因此，本文拟针对非住宅房屋的拆迁补偿安置的有关法律问题作一探讨。
长沙公房拆迁安置
一、有关法规规定
至目前为止，有关调整拆迁补偿安置的法律渊源，只限于国务院行政法规和各级地方性法规，还没有上升为法律。
（ 一）国务院制订颁行的《城市房屋拆迁管理条例》
国务院先后于1991年3月22日和2001年7月颁布《城市房屋拆迁管理条例》，目前施行的正是于2001年11月1日起生效的《城市房屋拆迁管理条例》。
从对具体条文的研读可以看出，这两个条例都仅仅是对房屋拆迁管理工作的具有指导意义的原则规定。2001年的新条例仅主要针对货币补偿的内容进行了增补修订，其他内容均未作大的变动。
旧条例将拆迁补偿安置的条文规定分别为两个章节，分别为第三章《拆迁补偿》和第四章《拆迁安置》，共十六条，其中直接针对非住宅房屋的条文共有四条。新条例则把拆迁补偿和安置的规定合并为一个章节，即第三章《拆迁补偿与安置》，共十二条，其中针对非住宅房屋的条文共有二条。
这些原则规定，即未对非住宅房屋的界定、分类，安置的补偿、造成停产停业的补偿作出具体明确规定，也未对违法者应承担何种法律责任作出规定。因此，单靠之一条例规定来调整非住宅房屋的拆迁补偿安置总是显然是远远不够的，只有把这些原则规定具体化，细则化才有实际意义。这些具体的、细则化的条文就只能靠各级的地方性法规或政府规章来规定了。
（二）、地方性法规
为了便于操作实施，各级地方立法机关均依据国务院的《拆迁管理条例》制定了符合本地方实际情况的，可操作性强的地方性法规，用以规范和调整本地方的房屋拆迁管理工作。这些地方性法规基本上呈二级结构，即各省人大常委会制定本省的拆迁管理条例，而各有立法权的城市则根据国务院和省的拆迁管理条例制定本市的拆迁管理办法。这样，实际上我国的拆迁管理法规体系就成了三级结构，即国务院——各省地方法规——各市地方法规。省、市制定的地方法规是国务院行政法规的细则化，在不违背国务院行政法规的前提下，各省市制定出更为具体明确拆迁程序、补充办法、标准及安置的法律责任等具体规定。因此，目前我国各级地方法规实际上成了规范和调整拆迁补偿安置的主要法律依据。
以福建省为例，福建省人大常委会于1993年6月8日制定颁布了《福建省城市房屋拆迁管理办法》，福州市人大常委会于1991年8月31日制定颁布了《福州市房屋拆迁管理办法》，同时市政府还制定了与之相配套的规章。其他省的情况也大抵如此。
考察这些省、市两级的地方性法规的条文，不难发现，在城市房屋拆迁的补偿与安置的问题上，对于住宅性质的房屋拆迁工作，由于其性质单一，在补偿与安置上易于规范化操作，各级法规也对此规定得比较具体、明确，条文的可操作性强。相比之下，由于非住宅房屋情况远比住宅房屋复杂得多，难以规范化操作，在各级法规的条文规定上相对于住宅房屋来说也显得简单、原则，其中最典型的一个例子就是，同样对于安置这个问题上，《福建省城市房屋拆迁管理办法》对住宅房屋规定得很具体：“从之日起每月应付给三倍临时安置补助费；超过半年的，每月应付给六倍的临时安置补助费。”而对于造成非住宅房屋安置的，则无任何条文规定，即对于非住宅房屋安置如何补偿，缺乏法律依据。
究其原因，主要是由于非住宅房屋类别众多，性质不同，用途各异，如厂房与商业店面，机关、学校，公益事业用房等，建筑结构差异大，生产设备不同，经营方式不同，搬迁内容不同，过渡安置的方式、拆除房屋后带来的问题及安置后造成的损失不同等等，这样导致很难对此有一个规范、统一的条文规定。因此，即使规定：“因拆迁造成停产、停业的，停产停业期间，拆迁人应按被拆迁人在册职工标准工资和物价补帖标准给予经济补助，并发给搬迁费用。”也难以适用于所有各类型的非住宅房屋。
二、非住宅房屋的界定
由于非住宅房屋情况复杂，性质各异，用途不同，其与作为单一住宿起居用途的住宅房屋的补偿、安置的方式、标准不同，因此，在拆迁之前，无论是拆迁人还是被拆迁人，亦或是拆迁主管部门，对被拆房屋的性质进行界定，无疑是一项十分重要的工作，其关系到拆迁人与被拆迁人的切身利益，有时也成为双方在签订拆迁补偿还安置协议的争议焦点及纠纷的源头。
非住宅房屋从类型上划分，因不同分类标准而产生不同类别，若从房屋所有权源上来分，则可分为国家所有的或可称为由地方财政拨款建设的非住宅房屋，这主要是机关、事业、国有企业单位、公益设施等的非住宅房屋；另一类则为由私人或私营组织所有的非住宅房屋，如私营企业，商业服务业店面等。若从具体用途上来划分，则可分为工业厂房、机关、学校、事业单位用房、商业服务业用房、军队用房、居委会用房、公益事业用房、寺庙宗教用房等。这其中，属国有性质的非住宅房屋，包括机关、学校卫生、事业单位、公益设施，以及寺庙宗教等，对其非住宅性质及用途的界定不存在什么问题。容易出现纠纷，引发争议的则集中在商业店面及一些工业厂房的界定工作。由于拆迁地块基本都属于城市中的旧城区，其房屋往往历时长久，用途并非始终如一，甚至几经变易，所有权人或使用权人往往依靠这些房屋组织生产和经营，来维持自身的生存和发展，甚至是其生活的来源，因此对其界定工作尤其重要。
在这个问题上，各个地方均为此制定了一些标准、条件用以界定非住宅房屋。但是均显呆板，有的规定以房屋所有权证上记载的房屋用途来界定，有的则规定看其是否有合法的营业执照等等，不一而定。
笔者认为，在对非住宅房屋特别是对商业店面、工业厂房的界定上，应遵循客观、实际、合理的原则。所谓客观，即指应尊重该房屋目前的客观状况，而实际则指按照其目前的实际用途，合理则指公平合理地进行认定。在这三个原则的指导之下，结合以下几个条件来进行界定：
（一）、房屋所有权证及其他相关建设文书如规划许可证、建筑施工许可证等载明其用途为非住宅房屋如用途为店面、厂房等；
（二）、无产权证或产权证明等相关文书上未载明用途为非住宅，但其在拆迁公告发布之前较长时期内其实际用途为非住宅，这个时期的长短宜以一年以上为限，这样既能尊重客观，又顾及其历史状况；
（三）、具有合法的工商营业执照；
（四）、该房屋原为住宅性质，后房屋所有权人自己作为店面经营且以经营收入为主要生活来源；
（五）、私有房屋出租给他人作为店面经营，且所持有的《租赁许可证》上载明为非住宅，并依法缴纳相关税费；
（六）、直管公房出租给承租人作为非住宅使用，并按非住宅用房缴纳租税。
以上六种条件只要符合其中一种条件，就可依此认定该房屋为非住宅。这六种条件可以说已经包含了原来为住宅后来改作非住宅用途。用途、原本就设计为非住宅房屋的、私人住宅经有关部门颁发租赁许可证允许其改作非住宅的等等各种不同情况，
三、对非住宅房屋停产停业损失的补偿。
国务院《城市房屋拆迁管理条例》对拆除住宅和非住宅房屋并以产权调换形式进行安置的被拆迁人，分别规定了向被拆迁人支付临时安置补助费和“因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿”的原则性规定。福建省及福州市《城市房屋拆迁管理办法》则对拆除住宅房屋并实行产权调换自行过渡的临时安置补助费标准进行具体明确的规定，在实践中也很少产生什么争议。但是，对于因拆迁非住宅房屋而给被拆迁人造成停产停业损失的，应当如何补偿，补偿金额标准如何确定却少有如拆迁住宅房屋那样确定统一的标准。主要表现在：法规上缺乏具体明确的补偿方法和标准，“适当”的尺度很难掌握，很难做到双方满意；各地方所制定的补偿标准混乱不一，不尽合理。这主要是因为非住宅房屋情况复杂，种类繁多
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